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德国科技咨询案例研究
来源:系统管理员   发表时间:2010-03-23
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    一、德国科技咨询机构的一般特点

    1.组织结构:根据业务量设有规模不等的秘书处提供支撑服务
    德国的科技咨询机构总体上可分为两种:专门咨询机构(以下简称A型);咨询与研究等多职能机构(以下简称B型)。所有咨询机构一般都设有秘书处,多数B型机构有专门雇员提供行政性支持。A型机构秘书处的规模和作用与B型有一定差异,不少都是由相关的部提供行政性支持,比如创新理事会的秘书处就有来自教育与研究部的文职服务人员,消费者和营养政策科学委员会也有来自农业、食物和消费者事务部门的人员。这些文职服务人员的职能包括发送会议邀请到撰写备忘录,修改报告,组织会议记录出版等等。总的来说,A型机构有更大的秘书处负责一般性的组织工作,它承担的咨询活动越多,或者它负责的事务越复杂(与多个部门相关),秘书处可能就越大。如可持续能源供给理事会的秘书处有10名成员,议会中调查委员会(Enquete Commission)的秘书处规模也很大,秘书处不仅负责组织和行政工作,还负责整理研究成果,为咨询机构的科学工作提供幕后支持。有些时候,秘书处甚至还会通过雇佣科研辅助人员来做一些研究工作并起草报告(交委员会审议修改)。
    2.成员构成:科技咨询的专家还包括大量社会科学家
    A型和B型咨询机构的成员构成差别很大,B型是大型机构或组织,A型则是特定的、单一目标的委员会类型组织。因此,B型咨询机构通常会雇佣几百人,成员复杂,A型平均来说只有15人,可持续能源供给委员会人数较多,达到26人。
    德国的科技咨询意见很少由纯粹是自然科学家或工程师组成的咨询机构来提供,几乎所有咨询都有社会科学家参与其中。这一点上,A型和B型机构都是无差异的。一般来说,A型比B型具有更好的异质性,其社会科学家的比例要高于B型,更重要的是,A型机构的成员构成同时兼顾了科技咨询的专业意见和利益相关者的意见。从这个角度说,德国的科技咨询同时也是一个整合了多方利益需求的共识形成过程。
    在德国,为政府提供科技咨询是一项国内事务,A型机构一般没有外国人作为正式成员,B型机构则依其规模和背景而略有差异。显然,有一些机密的事务会排斥外国人的参与。但仍有国际性影响在间接发挥作用,比如多数咨询组织里的德国人是科学界负有盛名的代表,同时也是国际组织/学界或者咨询机构的代表。在环境咨询领域还有一些咨询机构加入了国际性的咨询机构联合会。
    3.预算情况
    A型和B型咨询机构的预算有很大差异。B型有年度预算来支持上千人的机构运作;A型机构多数规模较小,仅有很少的预算支持,不过其秘书处的预算很难准确定义,因为它们通常是由相关的部来支持的,多数机构仅提供成员必要支出的补贴,仅极少数机构尚有预算来支持自身研究。

    二、科技咨询机构的运行特点

    1.咨询方式:A型以被动委托咨询为主,B型以研究带动咨询
    B型机构的咨询事务范围通常较A型广泛,它们根据自身规模和成员构成为政府提供全方位的服务。几乎所有的部都有一个或多个B型机构,这些机构的主要任务是做研究,并跟踪最新的科学研究成果。B型机构一般都有正式的行为规则,使命还包括了提高公众对相关事务的科学认知能力。但这些机构不是完全独立的,几乎所有活动在某种程度上都受到政府意志的影响。
    A型机构处理咨询事务的范围和从事的活动各有差异,但几乎都无权主动选择咨询主题或领域。A型机构的主要职能是提供最新的咨询意见,所以更关注如何改进咨询意见的质量。所有承担咨询任务的机构不仅需要自身成员提供的专业知识,还要充分收集相关领域的研究成果,这个任务通常由秘书处协助完成。一般来说,A型机构很少从事超过咨询范围的其他活动,比如授权、制定标准和管制等,偶尔会从事增强公众科学意识的相关活动。
    2.资助方式、成员构成、咨询意见的公开性和报告形成的原则都会影响咨询意见的独立性
    咨询意见的独立性是其科学性和质量的必要保证,不受利益侵袭的中立性专业意见是实现决策科学化民主化的前提条件。B型咨询机构是否独立的问题比较难于判断,因为这些机构不仅提供咨询,还可能在部门的授权下进行其他工作。多数机构都以不同方式依赖于某个部门,特别对于那些由部门直接资助的。同时,当这些机构为部里做研究或者撰写报告的时候,需要由各部决定是否公开出版研究结果。这些机构不能独立决定出版的内容,行政机构具有否决权。?尽管咨询机构的一般办事人员是从劳动力市场雇佣,高层机构的雇员却是由相关部来任命的,这也是各部对咨询机构施加影响的有力工具。咨询机构中的工作人员和各部工作人员的私人交流说明人事间的依赖性也有可能影响机构的独立性。


1:德国咨询机构简表



名称

政策领域

咨询对象

覆盖面

机构属性

类型

消费者与营养政策科学委员会

消费者

环境

卫生

全面

法定永久性

完全咨询

A

兽药与健康保护

联邦研究所

卫生

消费者

大众

全面

法定永久性

咨询及研究等职能

B

全球化与自由化可持续能源供给

委员会

能源

立法

全面

法立永久性

完全咨询

A

可持续发展理事会

环境

首脑/各部/立法

全面

非法立永久

完全咨询

A

德国环境

咨询理事会

环境/能源/卫生

消费者

首脑

大众

全面

法定永久性

完全咨询

A

联邦政府全球变革科技咨询会议

环境

内阁

全面

法定永久性

完全咨询

A

辐射保护委员会

环境

能源

专门

法定永久性

完全咨询

A

核反应安全委员会

环境/能源

全面

法定永久性

完全咨询

A

联邦环境署

环境

大众

专门

 

咨询及研究等职能

B

联邦药品与

医疗器械研究所

卫生

消费者

大众

全面

法定永久性

咨询及研究等职能

B

卫生系统协调行动咨询委员会

卫生

首脑

各部

全面

法定永久性

完全咨询

A

联邦卫生部

咨询委员会

卫生

 

专门

 

完全咨询

A

创新理事会

全面

首脑/各部

全面

非法立永久

完全咨询

A

科技理事会

研究

首脑联邦及各州各部其他咨询团体

专门

法定永久性

咨询及研究等职能

B

技术评估办公室

TAB

研究

立法

专门

法定永久性

咨询及研究等职能

B



    这些咨询机构不仅是反应性的,即针对需求做出咨询报告;也主动设计自己的工作从而影响议程设置,并间接地影响政策过程,同时它们还可以通过媒体和学术出版表明立场从而影响政策。
    A型机构的独立性有很大差异,首先所有的机构成员都是基于个人特征被(需要咨询的)各部或者总理(如创新理事会)任命的。在任命、改组和设立咨询委员会的过程中,部门有权力决定是否继续选用那些观点具有批判性的专家。虽然咨询组成员通常由各机构提名,如议会、贸易协会、产业联合会等等,但这些建议对于各部来说并没有约束力。在这个意义上,因为独立的人员选取机制没有发生作用,独立性也是不存在的咨询机构独立性还可以通过如何对待不同意见得到体现。没有对少数意见进行压制的情况,允许不同意见表述都有助于提高独立性。多数A型咨询机构在出版它们的报告和意见时尽可能的包括了不同意见。
    3.透明度:咨询工作的透明度取决于制度规则和成果的公开程度
    B型机构一般有正规的行为指南或基本规定,因此咨询任务、流程、如何报送咨询意见到行政部门等方面都是透明的。
    A型机构有不同的规则,有些有正式的创建法规,甚至还包括了行为准则。比如,对于议会调查委员会(Enquete Commission)来说,有专门的法案来规制它们的建立和运作。部门性法规通常规定了咨询机构的职能、人员选取过程和咨询目标。那些具有独立(而不是由行政机构提供)秘书处的咨询机构,还有专门的公共关系工作,使机构运作的信息更加透明。
    对于公开的一般规则是,咨询的结果是透明的,但是内部运作过程是保密的,主要是指关于具体讨论的材料和内容。尽管有些个人成员可能通过媒体表明与内部讨论有关的意见,但没有被写入官方文件的信息一般是受到管制的。总地来说,咨询报告和活动报告都是可以从网上获得的,至少可以在任何时候索取,而议程和会议备忘录是受到管制的。
    4.咨询意见的产生
    B型机构大型、专业化且差异性的结构特征决定它们的运作模式一般都是永久的,面向政府需求和自定义问题提供咨询。最终的咨询意见,依赖于成员的个人知识、对现有文献的综述、或自身承担研究以及委托研究。大多数机构都能很好地融入国内和国际研究界,因此可以通过不同渠道整合外部专家意见。B型机构相对缺乏的是采集普通公众的意见,因为一般没有听证会,利益相关者也只能以有限的方式参与半公开的会议。B型机构主要为政策的出台、执行和评估提供咨询建议,很少从事预测性工作。
    A型机构一般不是永久运作,但更具有灵活性,一般都有规律性的集会,多数机构会分小组来讨论具体的细节问题,然而各小组不会作为一个独立部分出现在公众面前,成果会最终整合。咨询机构中最重要的智力输入来自成员自身,但几乎所有的机构都会进一步间接(通过查询文献等)或直接(通过邀请专家参加全体/分组会议)整合外部的知识,一些机构还(通过半公开咨询)会整合利益相关者的意见。
    5.咨询的影响及评估
    虽然德国的研究系统经常做很有深度的评价,但是咨询系统并没有类似评估,仅有一个机构(Scientific Advisory Board of the Federal Governmenton Global Change)做过一定意义上的自我评价。
    对于B型机构来说,一方面它们的作用非常明显,因为它们是部内相关领域最重要的科技咨询意见来源,另一方面却没有措施去评价它们的实际作用,咨询机构总是在幕后运作,政策的责任还是由相关部门来承担。A型机构在影响政策制定者和利益相关者的认知方面有间接但重要的作用,比如可持续能源供给议会特别调查委员会号称在关于自由化和全球化的观点上确实影响了议会的环境政策和公众意见,不过因为缺少独立的评估,多数情况下只是这些机构自己的评价。

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